一、政策背景及决策依据
为进一步做好全市特困人员救助供养工作，保障特困人员基本生活，根据国发〔2016〕14号、鲁政发〔2016〕26号、民发〔2016〕178号等有关规定，并根据《烟台市重大行政决策程序规定》，经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和市政府常务会议讨论等程序，我市于2017年7月31日正式印发《关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》。
二、出台目的及重要决策
（一）严格界定对象范围。具有本市常住户口的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时符合无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围。各县市区已经审批的农村五保供养对象和城市“三无”人员，可以直接确定为特困人员。
（二）客观评估自理能力。各县市区要认真做好特困人员生活自理能力评估工作，并根据评估结果，确定特困人员应当享受的照料护理标准档次。评定为“能力完好”的可认定为具备生活自理能力；评定为“轻度失能”“中度失能”的，可认定为部分丧失生活自理能力；评定为“重度失能”的，可认定为完全丧失生活自理能力。
（三）全面摸底建档管理。开展全面摸底排查，对照特困人员认定条件和自理能力评定标准，精准采集数据信息，综合评估其生活自理能力，划分照料护理等级，详细掌握特困人员基本情况、生存现状和供养意愿，完善特困人员数据库，全面建立特困人员分类管理档案，专人管理，及时维护。
（四）规范审批办理程序。1.申请程序。由本人向户籍所在地的乡镇政府（街道办事处）提出书面申请，同时提交相关材料，并履行授权核查家庭经济状况的相关手续。本人申请有困难的，可以委托村（居）民委员会或者他人代为提出申请。2.受理审核。乡镇政府（街道办事处）受理申请人申请后，应当组织人员入户实地调查，并通过邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的收入状况、财产状况以及其他证明材料等进行调查核实，对申请人的生活自理能力进行评定，提出初审意见。对初审符合条件的，在申请人所在村（居）公示，无异议的报县市区民政部门审批；对初审不符合条件的，书面通知申请人并说明理由。3.审批程序。县市区民政部门应当全面审查乡镇政府（街道办事处）上报的调查材料和审核意见，并按照不低于30%的比例随机抽查核实，结合经济状况核对情况做出审批决定并明确照料护理标准等级。对符合条件的申请予以批准，并通过乡镇政府（街道办事处）在申请人所在村（居）公布;对不符合条件不予批准的，应当书面向申请人说明理由。4.终止程序。特困人员不再符合救助供养条件的，本人、村（居）民委员会或者供养服务机构应当告知乡镇政府（街道办事处），由乡镇政府（街道办事处）审核并报县市区民政部门核准后，终止救助供养并予以公示，从公示期满之日次月起终止救助供养待遇。
（五）落实救助供养形式。特困人员救助供养形式分为在家分散供养和在当地的供养服务机构集中供养。特困人员可以自行选择集中供养或分散供养形式。完全或者部分丧失生活自理能力的，要按照本人意愿优先提供集中供养服务；具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养。1.分散供养。对分散供养的特困人员，经本人同意，乡镇政府（街道办事处）应当委托其亲友或村（居）民委员会、供养服务机构、社会组织、社会工作服务机构等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务，并签订相关协议，明确各方权利和义务。2.集中供养。对需要集中供养的特困人员，由县市区政府民政部门或乡镇政府（街道办事处）按照便于管理的原则，就近安排到相应的供养服务机构；也可以采取政府购买服务方式，统一安排到社会养老服务机构供养。特困人员、供养服务机构（养老服务机构）、县市区民政部门或乡镇政府（街道办事处）三方签订集中供养协议，明确双方权利和义务。
（六）明确救助供养内容。特困人员救助供养主要包括以下内容：提供基本生活条件，包括供给粮油、副食品、生活用燃料、服装、被褥等日常生活用品和零用钱，通过现金或者实物的方式予以保障；对生活不能自理的给予照料，包括日常生活、住院期间的必要照料等基本服务；提供疾病治疗，统一组织、全额资助参加当地城乡居民基本医疗保险；办理丧葬事宜，特困人员死亡后享受当地基本殡葬减免政策待遇；住房救助，对符合规定的住房困难的分散供养特困人员给予救助保障；教育救助，对在学前教育、义务教育和高中阶段教育的特困人员给予教育救助，对在普通高等教育阶段就学的特困人员根据实际情况给予适当教育救助；临时救助，对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境的特困人员给予临时救助。
（七）科学制定救助供养标准。特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准。自2017年7月1日起，各县市区城乡特困人员基本生活标准按照当地城乡居民最低生活保障标准的1.4倍执行；城乡特困人员照料护理标准对应特困人员具备生活自理能力、部分丧失生活自理能力和完全丧失生活自理能力情形分为自理、半自理、不能自理三档，分别按照当地最低工资标准的1/10、1/6、1/3执行。集中供养的特困人员，救助供养资金根据核实的供养人数按照基本生活标准和对应的照料护理标准按月拨付到救助供养服务机构；委托社会养老机构供养的，根据购买服务协议拨付救助供养资金。分散供养的特困人员，基本生活费用农村通过惠民补贴“一本通”、城市通过社会化方式按月足额发放到特困人员个人账户上；照料护理费用，由县市区民政部门或乡镇政府（街道办事处）统筹使用。
（八）提升供养服务机构管理服务水平。各县市区要进一步明确政府设立的敬老院、福利院等供养服务机构的托底保障功能定位，积极推动农村供养服务机构依法办理法人登记，建立健全内部管理、安全管理和服务管理等各项制度，为特困人员提供基本救助供养服务。要加快推进农村特困人员供养服务机构建设改造和设施达标，通过新建、改扩建、撤并关停等方式，确保所有机构全部符合养老许可条件并办理许可手续。要按照护理照料服务人员与自理、部分丧失和全部丧失生活自理能力的人员分别不低于1∶10、1∶6、1∶3的比例配备工作人员，多渠道提升供养服务机构工作人员业务能力和专业技能。各县市区要根据实际，因地制宜、积极稳妥地推进特困人员供养机构社会化改革，逐步通过公建民营、民办公助、购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等方式，实现管理运营社会化。
（九）强化救助供养资金保障。各级要进一步优化财政支出结构，统筹安排特困人员救助供养工作所需的各项资金。特困人员救助供养资金列入年度财政预算并实行县级统筹，救助供养服务机构建设、改造、维修人员工作及水电运转费用等列入县、乡两级年度财政预算，强化资金保障。市级财政继续对各县市区的救助供养、机构建设运营给予补助。各县市区可通过争取社会慈善、捐赠等方式，支持特困人员供养服务机构改善条件和完善建筑、消防、食品、卫生安全等配套设施。有集体经营收入的村（居）民委员会，可从中安排资金用于特困人员照料护理等救助供养工作。
（十）做好相关制度衔接。要统筹做好特困人员救助供养制度与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障、社会福利等制度的有效衔接。符合相关条件的特困人员，可同时享受城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利待遇。纳入特困人员救助供养范围的，不再适用最低生活保障政策。纳入孤儿基本生活保障范围的，不再适用特困人员救助供养政策。纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。
（十一）加强领导和监督。各级要将特困人员救助供养工作列入政府重要议事日程，进一步完善工作协调机制，切实担负起资金投入、工作条件保障和监督检查责任。要建立健全政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作机制，加强协调配合，形成工作合力。
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