“市场经济首先是信用经济，信用经济必须是法治经济。”在2020年11月25日国务院常务会议上，李克强总理深刻地指明了这一点。法治之于信用，是车之两轮，鸟之双翼。不讲法治的信用，无异于无轮之车，折翼之鸟，不但无法行稳致远，而且极可能导致公权滥用，私益受损，伤及市场活力，戕害营商环境。

法治，必须是具像的，要拥有可落实落地、具备可操作性的路径。《全国公共信用信息基础目录（2021 年版）》（以下简称《基础目录》）及《全国失信惩戒措施基础清单（2021 年版）》（《基础清单》）正是这方面极好的示范。

正本清源，规范严谨

正如其名称所彰显的那样，《基础目录》与《基础清单》解决的，正是信用法治中的“基础”问题，也就是说，什么属于公共信用信息，如何运用公共信用信息实施惩戒。

首先，《基础目录》规定，本目录所称信用信息，是指可用于识别、分析、判断信用主体信用状况的信息。依此限缩性表述，那些无法承担“识别、分析、判断”信用功能的信息，不应纳入目录，例如，无偿献血、退役军人管理、宗教信仰等的个人信息，完全与“信用”无关，《基础目录》将其排除在外，法理事理情理，理理相通。

按照同一逻辑，慈善捐赠、志愿服务也可以排除在外，这样，就吻合了“信用”意在判断行为主体履行法定或约定义务状况的功用价值，避免信用治理泛道德化。仅此一项，即可最大程度地遏制现实生活中的种种“信用治理”乱象。例如，某地规定，捐赠1万元，加信用分十分，实属对信用的极大误用。

紧接着，《基础目录》规定，本目录所称公共信用信息，是指国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称“公共管理机构”）在履行法定职责、提供公共服务过程中产生和获取的信用信息。依此规定，“公共信用信息”的公共性，体现在信息产生和获取的主体方面，即除了行使公共权力的国家机关之外，依授权行使管理职能的法定组织，也是公共信用信息的归集主体。

例如，上海申通地铁集团有限公司虽然是企业，但依据法规的授权，可以针对地铁空间内的违法行为行使执法权；类似地，上海机场集团有限公司也可以对空港区域内的违法行为行使执法权，特别是在疫情防控期间，由此获得的行政相对人违法信息，当然可以纳入公共信用信息目录的范围。

在明确了基本概念之后，《基础目录》依次列明了“公共信用信息纳入范围”、“应当依法审慎纳入的信息”及“公共信用信息归集的重点领域”。很显然，这里采取的是“一般规定”加上“负面特殊规定”再辅以“正面重点领域”的结构。

所谓“负面特殊规定”，是指“应当依法审慎纳入的信息”，其中充满了基于法理的价值判断。例如，涉及商业秘密、个人隐私的信息，显然不得归集，因为人格权的维护，其法益价值显然高于信用治理。而涉及未成年人、不具备完全民事行为能力的其他自然人的信息，也不得纳入公共信用信息范围，其法益价值在于，未成年人心智尚不健全，“年轻人犯错误，上帝也会原谅”，何况在法律上，尚不具备完全民事行为能力的未成年人，也不具备法律责任能力。

而所谓“正面重点领域”，是指应当重点加强公共信用信息归集工作的领域，举凡“安全生产和消防安全、医疗卫生、国防、质量管理、劳动用工”等领域，要么关乎国家安全，要么关乎公共利益，要么关乎社会公平底线的守护，当然必须运用信用手段，严加治理。

央地协同，审慎包容

无论是《基础目录》还是《基础清单》，均充分体现了央地协同、审慎包容的理念和技术。

所谓央地协同，是指国家与地方层面，分别设定公共信用信息的纳入范围的权限，分别界定失信惩戒措施的种类及其适用对象，其中最为重要的是权源安排。